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人大工作的特点和制度

发稿人:区人大       撰写时间:2013-07-17  浏览数:
 

 

                                                   人大工作的特点和制度

                                        摘自《上海人大》网    作者:许祖雄

 

                                                   人大工作的特点

  要搞好人大工作,就必须了解和熟悉人大工作的特点,掌握人大工作的基本规律。我就人大工作如何把握自身特点,在完善机制、强化功能、规范运作、增强合力等方面努力探索、开拓创新谈谈自己的认识和体会。
  人大工作具有很强的政治性。因为人大工作涉及国家的政权建设和根本政治制度,而且人大工作的一项重要职能是把党的意志通过法定程序转变为国家意志,这与党的政策,党的执政方式有着紧密的联系。所有这些表明,人大工作最重要的特点是具有很强的政治性。
  就具体运作而言,人大各项工作都是在民主集中制原则下开展的。这与其他国家机关有着许多共同点,但由于权力机关性质和职能的独特性,在具体运作上又有其自身的特点。
                                        
法定性——人大工作必须依照法定的职权和程序
  依法履职虽然是所有国家机关的共同特性,但没有一个国家机关像人大那样,以法律法规的形式对其性质、地位、作用、职权、职能、具体工作、运作机制、操作程序等多方面作了系统而全面的规定。这些法律法规涉及人大的基本制度,人大的基本职权以及人大工作基本运作方式等。这不仅使人大各项工作有充分的法律依据,也使人大各项工作受到严格的法律规范。这是就工作的过程而言。就工作的结果而言,不少是以法规和决定、决议的形式出现的,具有法定的权威性。这就要求人大的工作文件更应注意体现政治性与法律性的高度统一,这也是人大工作法定性的一种体现。
                                         合议性——必须遵循集体讨论和决定问题的原则
  人大工作的合议性包含二个基本含义,一是对决定职权内的大事,实行组成人员集体议决,一人一票,票票等值;二是在权力机关内部,各机构、层次的法定职权具有不可替代性。合议制是权力机关讨论决定重大事项的最基本的工作制度,是体现决策民主化的重要形式。在理解人大工作的合议性特点时,要注意区分二点:一是区分民主决策合议制与行政执行事务负责制的区别。人大行使的是人民赋予的管理国家事务的职权,必须集体讨论决定,不能由少数人或个人决定。而作为行政机关,它对选举产生它的权力机关和上级行政机关负责,担负着执法、执行的行政管理和服务职能,实行的是首长负责制。吴邦国委员长最近在一次会上论述我国人民代表大会制度的优势时指出,在我们国家,在国家机构设置和职权划分上体现了法律和重大问题的民主决策机制和执法执行机制上的责任制。这是我们政治制度的优势所在。第二是要区分在人大内部行使法定职权的议决合议制与机关执行管理事务负责制的区别。在人大开展各项工作时,一类是涉及行使法定职权,讨论决定重大事项;一类是重大事项决定后,涉及执行和落实有关事项的组织协调工作。对前一类必须严格遵循合议制原则,而对后一类工作则必须实行负责制,以保证高效运作和有效落实。不能把人大工作的合议性特点理解为人大工作事无巨细,都要集体讨论决定。
                                        
程序性——必须以程序民主体现和保障实体民主
  
注重程序,这是人大工作的一个显著特点,是程序民主的一种体现。长期以来,不少同志存在着重实体民主、轻程序民主的倾向。邓小平同志提出,民主必须制度化、法律化。
  加深对人大工作程序性的认识也必须注意克服两种倾向:一是把程序性仅仅视为“走一走”、“过一过”的形式。人大的程序民主是权力机关行使职权实体民主的体现和保障,同时也是把党的主张变为国家意志的必经途径。如果我们只把程序当成形式来“走一走”、“过一过”,就容易把程序民主视为“自找麻烦”。就民主的整体目标和成效而言,程序不仅是必要的,而且也是政治文明的一种体现。认识人大工作程序性特征,还应该注意克服另一种错误倾向,那就是把程序视为一种超越于民主与效率之外的僵化模式。民主程序化的根本目的还在于寻求民主与效率的最佳结合,从而更好地体现和保障实体民主,程序化同样也应与时俱进、不断完善。
  在实践中,我们要善于区分:
  一、法定程序与议定程序。前者具有不可逾越的刚性特征,而后者则是由会议参加者根据法律规定集体议定的,可以因时、因事、因地作出合法而又合理的选择。例如,关于表决方式,法律规定,对宪法的修改,重要的选举任免和代表的补选罢免等,必须采用无记名投票方式,这属于法定表决方式;而对其他许多方面议题的表决方式和程序,实际上大会可以根据议题的重要性和与会成员审议意见的集中程度来加以确定。例如,对大会选举监票人员以鼓掌表决的形式,选举主席团成员的一并表决方式等,只要与法律规定不相抵触而又符合大多数人的意愿,都是可行的。
  二、法律规定的程序与工作制度、操作规程规定的程序。在人大的各项工作中,有些含有实体民主含义的工作必须用法律、法规来加以规范,使之具有刚性特征。此外,为了使相关工作有序和协调地展开,不少具体工作还需进一步制定较为细致的工作制度和操作规程。后一类在修改完善和选择上比较灵活,程序也比较简易,我们不应把可由工作制度和操作规程规定的程序一味升级,把法定程序搞得十分复杂繁琐而影响效率。
  三、一般程序与简易程序、特殊程序。在设定立法程序时,既要明确基本的法规案审议程序,充分体现立法的基本原则,同时又要针对各类特殊法规案的审议,合理界定和设定切实可行的简易程序和特殊程序。
  四、法定程序的不可逾越与多种法定程序的最佳选择。在人大行使职权中,对同一议题的处理,法定程序有的具有多种选择性。例如,对大会闭会期间涉及县级以上政府正职人选的选举和任免,依照法律规定,这本是代表大会的职权,闭会期间常委会只有在其出缺时,从其副职中决定代理人选的职权。如果党委提议调整某行政区政府正职负责人的人选,从人大选举任免程序上看,可以随即召开人代会,依照法定程序补选,也可由常委会任命其为副职领导人,在免去原正职人选后再决定新人选为代理人选,然后选择适当时候召开人代会进行补选。
                                     
公开性——人大工作必须置于人民群众的了解与监督之下
  
人大工作的公开性至少应该体现在以下两方面:一是人大召开的各类正式会议,除依法确定的秘密会议之外,对公众必须具有最大限度的透明度;二是权力机关履职开展的各项工作和各类活动应在大众传媒上得以充分的报道。
  人大工作的公开性涉及的不仅是人民群众的知情权,更重要的是人民对其选举产生的权力机关拥有监督权。只有让人民群众充分了解权力机关及其组成人员行使职权、履行职务的情况,才能从真正意义上行使人民对代表和常委会组成人员的监督权。
  人大工作的公开性应该从审议结果的公开向着审议过程的公开有序扩大,这也必将对提高人大工作的质量起极大的推动作用。因为审议过程的公开,必然会推动与会成员提高审议质量,进而强化会议前后各项工作的力度。

                                                   人大的组织体系

  人民代表大会制度的贯彻实施,需要一定的组织形式予以保证。我国人民代表大会的组织体系,由于我国人民代表大会制度的特点,又有其自身的特色。
  我国国家权力机关从全国人大到乡、镇人大共有五级。五级人大与行政设置级别大致相当,但并非完全对应。各级人大代表的产生、构成和职权也不尽相同。例如,县、乡两级人大代表由直接选举产生,县级以上人大代表则由间接选举产生;县级以上人大设有常委会,而乡镇人大则不设;全国人大规定设专门委员会,而省级人大只规定根据工作需要可以设立专门委员会,县级以下人大则不设常设工作机构。
  根据宪法和法律的规定,各级人大之间没有领导与被领导的关系,上下级人大之间的关系具体表现为法律上的监督关系,业务上的指导关系,工作上的联系关系。这与行政机关、检察机关的上下级关系不同。行政、检察机关上下级实行的是领导与被领导关系,他们既要对本级权力机关负责,又要对上级机关负责,具有双重负责的特征。对地方人大来讲,在工作中了解这一特点是很重要的,因为在行使职权中会碰到部分职能交叉的情况。在实践中,要从地方政府双重负责的这一特点出发,在讨论审议的时间、方式、作出决定决议的用词等方面作出合适的选择和安排。
  为使权力机关的职权在代表大会闭会期间得以延续,宪法和相关法律规定全国人大和县级以上地方各级人大设常务委员会,在人大闭会期间行使权力机关职权。地方人大设立常委会在1954年制定宪法时即已有人提出,其间经历了“三起三落”的历程,从一个侧面映现了我国社会主义民主政治建设曲折前进的历程。地方人大常委会的建立在坚持和完善人大制度、推进人大工作中发挥了很大的作用。代表大会、常委会、主任会议各自职能的充分发挥和协调运作是权力机关法定职能得以体现的重要保证。
  为了适应工作需要,人大及其常委会还分别设立专门委员会和工作委员会。专门委员会是代表大会的常设工作机构,其组成人员必须是同级人大代表。工作委员会是常委会的常设工作机构,其组成可以是本级人大代表,也可以是各方面的专家(代表资格审查委员会因其特定职能,组成人员必须是常委会组成人员)。与专门委员会不同,工作委员会不具有提出和审议议案的权力。

                                                 人大的会议制度及议事规则

  作为合议制的权力机关,举行会议是人大及其常委会行使职权的基本方式。
  人大会议,在开法上有两个显著特点:一是会议的程序严密而细致。各级代表大会、常委会会议、主任会议都制定了各自的议事规则,以适应人大民主合议的要求。这些规则实际上隐含着特定的民主含义。例如会期制度,规定人代会在每年的第一季度召开,每届代表选举产生后的两个月内得召开第一次代表大会。这是代表大会正常行使职权的必要保证。在我国,曾有过会议随意延期和到年底才召开人代会审议批准计划预算的不正常情况。法定的会期制度将有效防止这类现象的重演。再比如,关于发言的规定,看似细致,而实际上有利于各方意见的充分表达。
  人大会议的第二个显著特点,是会议成员的主体作用突出。这不仅体现在审议的充分和议决的民主上,还体现在会议成员对会议的召开、议程、议题也有法定的提出议案权。会议成员依照法定程序提出议案,是代表和常委会组成人员的一项重要权利。人大议案根据提出的主体可以分为法定机关提出的议案和代表及常委会组成人员联名提出的议案。对于前一类,必须安排列入会议议程,对于后一类则需经过会议主持机构(主席团、常委会主任会议)的审查,决定是否列入会议议程。由于代表议案是作为要求列入人大会议议程而提出的,其内容要求属于人大的职权范围,同时应在规定时间内提出,并要求写明案由、案据和方案。这些要求与代表提出书面意见不同。书面意见是对国家机关工作提出批评、建议、意见,代表可在会内外、单独或联名随时以书面形式提出。由于内容和要件上的差别,代表提出的议案和书面意见在处理程序上也有很大的区别。分清代表议案和代表书面意见的区别,有助于代表在会议中更好地行使自己的民主权利。
  经过多年实践,本市人大及其常委会在总结历届会议成功经验的基础上,制定议事规则时提出了一些具有独创性的规定和做法。主要有三个方面:一是在人代会的开法方面,规定了代表大会召开之前的组团活动,同时对大会主要文件开展讨论,使会议的文件及时吸纳代表们的意见。二是逐步健全了每年年中召开常委会扩大会议(俗称“小人代会”)、邀请全体市人大代表列席的会议制度,把常委会对上半年政府工作汇报的审议与全体代表的评议结合起来,以最简易的程序和最低的会议成本汇集了对政府工作广泛的审议与评议意见。实际上,也是政府、代表、市民之间的一次很好的相互沟通。三是在会议审议法规时,除设置一般程序外,还设置了特殊程序。如一审后的搁置动议,二审后的暂不付表决动议,表决前修正案的提出,以及未通过的法规案重新提请审议的程序等。
  会议议决是人大行使职权的一种主要形式。为了提高会议的质量和效率,有几点值得我们思考和探索:一是要以会议的议题为中点向着会前的调研和会后的督查两端延伸。二是要注意区别不同会议的功能,要防止各类会议都是听一听,看一看,有感而发议一议。三是要注意发挥人大代表的主体作用和“院外”专家学者的咨询作用。四是既要重“决”的结果,也要重“议”的成果。

                                                    人大的选举工作制度

  选举制度是民主制度的基础。建国初期,由于全面开展选举的条件尚不成熟,故由各界人民政治协商会议代行国家权力机关的职能。1953年选举法的颁布和1954年全民普选的进行,标志着我国民主选举制度的正式确立,其最显著的特点是选举权的广泛性和选举方式的适应性。
  1979年五届全国人大二次会议重新制定颁布选举法和组织法,对我国的民主选举制度作了三项重大改革。一是把代表的直接选举扩大到县人大,二是规定了实行差额选举的原则和办法,三是规定了提名程序,赋予选民和代表的提名权。之后,全国人大常委会又于1982年、1986年,1995年先后三次对选举法部分条款作了修改,进一步规范了选举的具体程序,对如何提高选举工作效率制定了切合实际的具体办法。
  为了保证选举的顺利进行,在工作中必须遵循两条最基本的原则,即在指导思想上坚持党的领导和充分发扬民主、严格依法办事三者高度统一的原则,在选举工作的组织上坚持党委领导和人大组织、各方协调的原则。前者是基本保证,后者是必要条件。
  随着改革的不断深化,我国的经济和社会状况已经发生了巨大变化,选举工作也同样面临着不少需要研究的问题。
  随着公民从传统的“单位人”向“社会人”的转化,“人户分离”,“人企分离”的现象日益显现。从“登记选民”向着“选民登记”转化,是一种发展趋势。但要真正实现选民自行登记,存在着两个必须解决的问题:一是如何通过切实、有效的公示,确保有选举权的公民知晓并便于登记;二是如何增强公民的主人翁意识,调动公民参选的积极性和自觉性。
  随着选民和代表民主意识的不断增强,对差额选举和组织提名的方式提出了新的要求。从讲政治角度看,选举工作须确保党对人事安排的总体格局的实现,并确保选举民主、依法进行。在实施中,有时候既要党员在组织提名人选之外另提候选人,保证法定差额;又要党员选举组织推荐的人选,保证党组织意图的贯彻落实。在评价标准上,党组织往往以组织提名人选是否全额、高票当选为标准,而人大则往往以有多少选民或代表提名的候选人当选作为民主性的一种体现。近年来,有些同志提出可否在部分选区采取“组织缺额提名”的方式,这既便于党员代表贯彻组织意图,又为代表依法联名提出候选人留出一定空间。
  选举人对候选人投票,必须建立在对候选人情况了解的基础上。因此,对候选人的介绍和宣传是选举工作的必经环节。根据我国的选举制度,对候选人的介绍和宣传主体是推荐者而非被推荐的候选人,同时对介绍和宣传的方式也有一定限制。这与西方的竞选制度有着本质的区别。我感到,在坚持我国选举制度特色的前提下,有些方面可以作些研究和探索。例如,对由人大选举任命的干部,在党内民主推荐、提名、公示的范围,可否扩大到同级人大代表中的党员。再如,组织对候选人的介绍除简历和业绩外,可否增加提名理由并作阐述。此外,对直接选举的候选人与选民的见面也应适应当前的情况,进一步在方法和程序上加以完善。
  总之,选举是一项政治敏感性很强的工作。国内外敌对势力总是力图借此推销西方的政治模式,对此我们必须有所警惕。对选举工作制度的改革,应当在党的领导下依法、慎重、有序地探索和推进。

                                                    代表工作制度

  人大代表是国家权力机关组成人员,充分发挥代表在人大工作中的主体作用是人大代表工作的基本出发点。作为人大的一项基础性工作,代表工作的开展应按照代表法的各项规定,遵循以下原则:
  代表依法履职的原则,包括代表权利与义务相统一的原则;依法行使职权的原则以及不直接处理具体问题的原则。需要强调的是,代表履行的是公务性的职务,不少权利与义务的设定是相伴而统一的。例如,代表有参与讨论审议、决定各项议案的权利,而这同时也是代表应尽的义务。
  切实保障代表法定权利的原则。为了保障代表依法行使职权,代表法对代表执行职务的保障作出了明确的规定,主要有:代表的言论免职权,人身特别保护权。此外,代表法还对代表履职的时间和必要的物质保障作出了一些规定。需要强调的是,由本级人大及其常委会召开的会议和统一组织的活动,代表所在单位都应予以时间保障,不能作为缺勤对待;闭会期间,代表所在的单位还需要提供一定的时间,保障代表用于调查研究、接待选民、履行相关职责。
  适应代表活动自身特点的原则。开展代表工作要从我国人大代表既是常任制、绝大多数又是兼职的这一特点出发,同时考虑到相当比例代表具有双重公务身份的现实情况,活动安排既要有统一要求,又要让代表有自主选择的空间,提倡自主性与多样性。
  代表工作包括代表活动的组织、联络和服务工作。主要有以下几方面:
  组织代表活动,就内容而言,应以会议的议题和常委会的重点工作为主;就形式而言,应坚持履职性活动与知情性、学习性活动相结合,统一组织与选举单位分散组织相结合,统一性、规范性与灵活性、多样性相结合。
  人大工作的最大优势是密切联系群众,代表是各级权力机关密切联系群众的桥梁和纽带。畅通人大及其常委会与代表的联系渠道和扩大人大代表对常委会各项工作的参与度是发挥代表作用的两项基础性工作。在健全代表的联系网络方面要进一步完善常委会主任、副主任与代表的双向约见制度;常委会组成人员联系代表制度;专门委员会联系相关行业、领域代表制度;常委会代表工作机构与选举单位工作联系制度。此外,还要关注如何加强与一些在民意反映机制上具有代表性层面(如来自社区代表,青年代表,非公经济行业代表等)代表联系,注意倾听各种意见。同时探索如何建立人大代表联系选举单位,代表接受选举单位监督的制度。通过健全代表联系网络,畅通民意反映渠道,使人大行使各项职权具有更广泛、更扎实的民意基础。
  联名提出议案和对国家机关各方面工作提出批评、意见、建议,是代表履职的重要方式。议案审议意见和代表书面意见的办理重在落实。督办工作应突出重点,提高质量。一方面关注代表对办理情况不满意的个案,一方面关注对全局工作和人民群众利益有较大影响的议案、书面意见的办理情况。
  除了上面所讲的保障代表履职的法定权益以外,还要为代表的知政、议政、参政创造条件。市人大常委会已经并正在建立的一些制度,如为代表举办《改革与市情》讲座,《市政论坛》、《代表培训班》、《专题研究班》以及邀请代表列席常委会、要情通报会,参加专门委员会咨询组,向代表提供电子联络平台等都受到了代表的普遍欢迎,需要在实践中不断完善与创新。
  受理代表资格变动和选举单位、选民监督代表的有关事宜,这类工作涉及人民群众对其选举产生的代表行使监督权。随着人民群众民主意识的不断增强,这方面需要研究、处理的问题也在逐步增多。如对个别代表素质、履职情况的质疑,罢免代表要求的提出,代表资格终止和暂行停止事项的处理等都需要在处理的方法和程序上依法逐步加以规范。

                                                          信访工作制度

  人大的信访是人大及其常委会联系人民群众的一种直接形式,也是人大作为民意机关通达民意的重要渠道。
  随着人民群众对人大机关性质的进一步了解和公民民主意识的不断增强,近年来,人大的信访在内容上显示出了以下几个特点:
  议政类的来信比例越来越高,显示了人民群众对社会主义民主政治建设和全局工作的日益关注。涉法类信访占有相当的比例,显示了法制建设在保障公民合法权益中的重要性日益突出。已经其他国家机关、部门求决未果的事项也不少,显示了公民期盼权力机关切实发挥监督职能,维护群众根本利益的热切愿望。
  人大的信访工作主要包括对人民来信来访的处理、接待以及信访件的综合分析。信访工作具有很强的的政策性、法律性和群众性。在工作制度和具体办理上要注意把握两点:
  分理与归口的统一。由于人大涉及的工作范围广,人大机关常设的工作机构类别又比较多,因此人民群众来信来访的接口也比较多。就接口而言,人大各工作机构和部门都有分理和接办的职责,但对外转办和督办总体上则应归口常委会的信访工作机构,以提高办理的效率和督办的力度,同时防止对同一信访件出现处理意见的不统一。在当前,同一事项当事人向人大多位领导、多个部门重复信访或同一事各方当事人向多位领导、多个部门重复信访的现象屡见不鲜,把握分理与归口的统一尤其重要。
  分类办理,突出重点,强化督办功能。抓好重要信访事项的督办工作,是人大信访工作最主要的职责。人大对信访件的处理方式主要有三类:一是转办,转交有关国家机关或部门处理;二是批办,对较重要的信访件,在有关领导阅批后,由信访工作机构把批办意见和信访件一并函告有关机关,要求责任归属机关处理,并报处理结果;三是交办,对有较大影响或与常委会监督工作有直接联系的某类或某项信访件,经常委会或主任会议集体讨论后,交由有关机关办理,然后召开一定范围的会议听取汇报、提出意见。
  作为权力机关密切联系人民群众的重要窗口和渠道,人大的信访工作如何突出自身的特点,适应新形势的要求和人民群众的愿望,这也是人大工作需要研究和探索的问题。例如:
  如何发挥人大代表在信访工作中的作用。上海市信访条例规定“各级人民代表大会代表可以通过参与国家权力机关的信访工作听取人民群众的意见,履行代表义务”,从法规上确立了代表参与信访工作的法律地位。新一届市人大常委会已在实践方面进行了探索。代表参与人大的信访工作并非直接去处理信访的具体事项,其作用最重要的应体现在深入了解民情和强化督办功能两个方面。
  人大开展的各项工作都要以了解民意为基础,尤其是监督工作、评议工作等。通过信访渠道、综合分析信访信息,从中可以提供许多有参考价值的意见。人大的信访工作在这方面尚有很大的空间有待探索与实践。
  人大的信访工作如何在发挥人大作为民主机关、民主渠道的应有功能。人大的信访多、涉及面广,以市人大为例,每年近二万件信访件,触及全市工作的方方面面,反映了各个层面群众的呼声。从某种意义上讲,其综合性、真实性和功效决不亚于各种专业的民意调查。从信访的定期分析中可以看出,哪些问题是当前市民关心的热点,全市性热点问题发生了哪些变化和转移,这种转移反映了工作中的什么特点和规律,当前社会生活中存在着什么预警点等等,诸如此类的综合分析是党和政府民主决策和日常工作的重要参考。如何形成科学的分析机制,建立信息综合分析的制度,这也是强化人大信访工作功能需要研究探索的问题。
  把握人大工作的特点,了解人大工作的具体制度,目的是为了把人大各方面的工作做得更好。在新形势下,人大工作也同样面临着许多新情况和新课题,需要在学习与实践中不断开拓创新、与时俱进。

 


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